7 февраля на заседании Совета безопасности обсудили вопрос о том, как быть с гуманитарной катастрофой, которая угрожает населению страны.
Санкции, вводимые Совбезом ООН, являются важным инструментом поддержания мира и безопасности, защиты прав человека и соблюдения норм гуманитарного права. Но они не должны приводить к пагубным гуманитарным или социально-экономическим последствиям. Таков лейтмотив заседания Совета безопасности ООН, которое прошло 7 февраля, под председательством России с участием двух заместителей Генерального секретаря ООН: по политическим и гуманитарным вопросам.
«Санкции эффективны, когда они являются частью всеобъемлющей политической стратегии, способствуют политическому диалогу, посредническим усилиям, а также деятельности миротворческих или специальных политических миссий», – заявила заместитель главы ООН по политическим вопросам Розмари Дикарло, выступая на заседании Совбеза по теме: «Общие вопросы, касающиеся санкций: предотвращение их гуманитарных и непреднамеренных последствий».
Недавно Совбез ООН сделал гуманитарное исключение из санкций в отношении талибов, а также ослабил санкционный режим по Сомали, Ливии, Йемену и КНДР. «Эволюция от всеобъемлющих к целенаправленным санкциям ознаменовала кардинальные изменения в сфере работы Совета. Но все еще сохраняются некоторые опасения по поводу неблагоприятных последствий санкций Совета», – подчеркнула заместитель Генерального секретаря по политическим вопросам.
Падение афганского Правительства на фоне вывода американских войск и захват большей части Афганистана движением «Талибан» породили ряд вопросов относительно международных и односторонних санкций. Талибы с 1999 года находятся под санкциями Совета безопасности ООН. В отношении движения, его лидеров и отдельных филиалов действуют режимы ограничительных мер США, Европейского союза и ряда других юрисдикций. Существующие режимы санкций были вполне работоспособны в условиях нелегального положения «Талибана». Теперь же захват власти в стране превращает движение в основу политической власти в Афганистане. Это означает, что ограничительные меры в отношении «Талибана» затрагивают теперь страну в целом. Любые экономические транзакции со страной, управляемой талибами, подпадают под самые разные ограничительные меры. Подобная ситуация может попросту парализовать официальные экономические связи с Афганистаном, вытолкнуть их в нелегальную область. Гуманитарный ущерб для населения страны, наряду с тяготами войны, может оказаться колоссальным.
Позиция Совета безопасности ООН по Афганистану определяется рядом резолюций. Одной из ключевых является резолюция 1988 от 17 июня 2011 года. Среди прочего, резолюция обязывает все государства незамедлительно заморозить средства и финансовые активы «Талибана», не допускать въезд на территорию связанных с ним лиц, а также передачу им судов или летательных аппаратов, вооружений, запчастей и консультационных услуг по вопросам военных действий.
Решения СБ ООН нашли своё отражение в действиях отдельных государств и объединений. США закрепили санкции в отношении «Талибана» в целом ряде документов. 4 июля 1999 года Билл Клинтон подписал указ 13129, который вводил блокирующие санкции в отношении движения и его представителей. Этот указ был отменён Джорджем Бушем — младшим 23 сентября 2001 года на фоне вторжения США в Афганистан после терактов 11 сентября. «Талибан» был оперативно разгромлен как государственная структура и перешёл к партизанской войне. Буш провозгласил успех военной компании и перевёл «Талибан» в разряд одной из террористических организаций, в отношении которых действуют санкции США. Теперь ограничения закреплялись в ранее принятом указе 13224, вводившем санкции в отношении ряда террористических организаций. Он предполагает блокировку активов тех, кто так или иначе содействует подобным организациям (ст. 1, п. (I)). Это важный пункт, поскольку теперь под него может попасть любая структура из любой страны, осуществляющая транзакции с афганскими организациями, контролируемыми «Талибаном». Подобный пункт нашел отражение и в указе 13886 от 9 сентября 2019 года, подписанном Дональдом Трампом. Он модернизировал указ 13224, сохранив обозначенный выше пункт (статья 1., пункт III, подпункт (С)). Закономерным шагом стала заморозка Минфином США резервов Правительства Афганистана в своих банках с целью недопущения их использования «Талибаном».
Сходные ограничения были введены Европейским cоюзом. Блокировка активов, запрет на въезд и ограничения на поставки вооружений были отражены в Решении Совета ЕС №486/CFSP от 1 августа 2011 года и Регламенте № 753, выпущенном тогда же. Брюссель вообще достаточно ревностно относился к имплементации решений СБ ООН, что нашло своё отражение в нормативно-правовых документах.
Опыт показывает, что исполнение резолюций СБ ООН отличается от страны к стране. Одни государства выполняют их скрупулезно, другие — менее тщательно. У СБ ООН не так много механизмов для принуждения национальных государств к полному выполнению своих решений. На уровне бизнеса гораздо более серьёзным мотивом выполнять санкции может стать угроза принудительных мер властей США в случае нарушения американского законодательства. А оно, как было указано выше, предполагает блокирующие ограничения в отношении «Талибана». Иными словами, Минфин США вполне может оштрафовать американскую и зарубежную организацию, которая работает с любой структурой, связанной с талибами, и при этом использует американскую финансовую систему (то есть осуществляет транзакции в долларах США). Он же может заблокировать такую структуру в случае подозрений в наличии каких-либо экономических связей с «Талибаном». Минюст США обладает полномочиями заводить уголовные дела в отношении организаций в США и за их пределами, которые целенаправленно обходят режимы санкций. Для международного бизнеса угроза вторичных санкций и принудительных мер американских властей является гораздо более серьёзным риском в сравнении с действиями национальных регуляторов, которые, в теории, должны выполнять резолюции СБ ООН.
Подобные риски ставят крест на любом сколько-нибудь конвенциональном экономическом сотрудничестве с Афганистаном, низводя его на уровень серых и теневых схем.
Что делать? Многое будет зависеть от ситуации в стране и от действий «Талибана». Лидеры движения наверняка попытаются изменить имидж организации, убедить международное сообщество в том, что оно стремиться порвать с террористическим прошлым и становится современной и цивилизованной структурой. С определёнными оговорками — «Талибан» может подавать себя как определённый аналог иранской модели, хотя сравнивать их весьма сложно.
Если «Талибану» удастся такой замысел, то на повестке дня встанет и модернизация санкционного режима СБ ООН. Могут появиться либо исключения на определённые виды транзакций, либо изменение самого санкционного режима. Сходные изменения, хотя и в разной степени, могут произойти и на уровне отдельных государств. Многое будет зависеть от политики санкций США. Вашингтон вполне способен сохранить жёсткие односторонние санкции даже в случае смягчения режима санкций СБ ООН, которые, в свою очередь, могут быть торпедированы американским вето. Однако и для самих США это не снимет вопрос о том, какой режим санкций оптимален в новых политических условиях с точки зрения баланса вопросов безопасности и гуманитарной ситуации в стране.
Компромиссным решением могли бы стать широкие исключения из санкций в отношении «Талибана», которые позволили бы осуществлять поставки необходимых гуманитарных грузов в страну. Такие исключения уже появились в США. Однако вопрос в том, насколько эти исключения смогут повлиять на выход Афганистана из нарастающего хаоса. Тем более что коммерческие и некоммерческие структуры опасаются принудительных мер США даже при наличии исключений из режимов санкций. Ситуация может усугубиться ещё в большей степени в случае разрастания сопротивления «Талибану» и нового витка гражданской войны. В любом случае — цену придется платить афганскому населению, которое снова оказывается заложником войны.
НИАТ «Ховар»
_________________________________
